AZAZ DISKRESI
SERTA PERANANNYA TERHADAP SIKAP TINDAK ADMINISTRASI NEGARA
DALAM MENGHADAPI TRANSFORMASI GLOBAL
Oleh: wijaya
A. PENDAHULUAN
Transformasi global telah memberikan pengaruh perubahan yang sangat besar bagi tatanan kehidupan masyarakat
dunia. Sekat-sekat pembatas
kedaulatan negara senantiasa memudar (borderless states), sebagai akibat arus global yang kadangkala
intensitasnya tidak dapat diprediksi sebelumnya. Globalisasi merupakan
lingkungan yang sangat dinamis dan mempunyai
turbulensi tinggi. Bagi negara-negara maju, maka globalisasi cenderung memberikan peluang, tetapi bagi negara-negara
berkembang seperti Indonesia, lebih banyak ancaman. Meskipun demikian, seeara obyektif sudah merupakan suatu
keniseayaan yang hams kita hadapi.1
} Apalagi Negara Indonesia telah menyepakati serangkaian hasil putaran Uruguay, dan telah
meratifikasinya. Kebijaksanaan
pemerintah menyetujui kesepakatan itu, bukan tidak ada alasan, tentunya
disadari bahwa suatu kenyataan masing-masing system perekonomian Negara bergantung pada system
perekonomian Negara lain, tentunya
juga besarnya dominasi kekuatan ekonomi global. Betapa tidak, pelaku global
(global player) yang dimotori oleh Multi National Corporation (MNC), International organization
(WTO, IMF, World Bank), dan Non
Government Organization (NGO), telah melebarkan jaringannya sampai kepenjuru dunia, sehingga seolah-olah sudah mengepung negara-negara lemah seperti Indonesia,
yang telah mendapat hutang yang
berlebihan dari IMF* sehingga sampai tidak mampu membayar hutangnya. Akibatnya APBN kita dari tahun ketahun lebih banyak dibelanjakan untuk pembayaran cicilan
hutang yang tak kunjung berhenti.
Effek dominonya melebar kemana-mana. Yang jelas kekuatan
1' Alan Rugman, The End Of Globalization, Guilddford and Kings Lynn,
2000, p 62, " globalization is relatively new word to
describe aprocess that has been going on for centuries: The process is the relentless breaking down of geographic boundaries or limits to markets.
What's new is the word, not tge process. The process arises,
not because of the behaviour of firms per se, but because of other factors such as
improvement in communications and transport, the flow of information, the
movement of people, and changes to
institutions defined or created by governments (particularly legal and
regulatory systems).
Negara
untuk membangun menjadi lemah sekali, senantiasa tidak lagi mampu mengimbangi kebutuhan nasional. Bahkan rawan
terhadap pengaruh ekonomi global, sebagaimana terjadi sekarang ini dengan naiknya harga minyak dipasaran dunia sebesar 125
dollar per-barrel* maka untuk
menjaga stabilitas APBN, dilakukan kebijakan revisi harga BBM menyesuaikan harga minyak dunia, yang membuahkan banyak protes karena menurunkan
kemampuan perekonomian rakyat. Stabilitas politikpun menjadi terganggu,
demonstrasi mahasiswa tidak terkendali, pemogokan transportasi, bahkan sampai dengan pengumpulan persetujuan fraksi-fraksi untuk mengajukan
interpelasi, yang ditengarai sebagai jalan untuk menjatuhkan kekuasaan
pemerintah sekarang.
Kekuatan pengaruh global terhadap Indonesia, secara
historic mulai kelihatan secara terbuka pada tahun 1998, yakni ketika IMF
melakukan tekanan melalui "letter of intent" (Loi) yang antara lain memaksa presiden
Soeharto mengambil kebijakan menandatangani kesepakatan liberalisasi
impor beras. Kebijakan selanjutnya pemerintah membebaskan tarif impor produk pertanian pangan, dan menurunkan tarif
non paogan menjadi hanya 5 % (prosen). Bulog digunting kekuatan finansialnya
dengan penghapusan kredit likuiditas Bank Indonesia untuk kepentingan pengadaan
stock beras, tanpa dibarengi dengan penyediaan fasilitas pendanaan lain. Dampaknya nasib petani menjadi tersungkur, karena
harga gabah kering menjadi rendah, jauh dibawah biaya saprodi. Kebijakan
pemerintah yang terkesan tergesa-gesa karena "terlalu getol" dengan
pasar bebas perdagangan beras, ternyata membawa bencana bagi petani. Kesalahan
ini terbukti, karena akhirnya pemerintah melakukan koreksi tarif menjadi 30 % (prosen). Nasib serupa dialami oleh industri perkayuan, karena dengan liberalisasi kayu
gelondongan berakibat sulitnya bahan
baku kayu, Sebagai jalan pintas untuk bisa bertahan* maka industriawan
kayu lebih tertarik dengan mencari kebutuhan bahan baku kayu yang dikenal
masyarakat sebagai kayu "spanyol" (separo nyolong=setengah mencuri). Akibatnya pembalakan hutan meningkat drastis, seperti yang dapat kita saksikan
sekarang, banyaknya hutan gunduL Hal ini diperparah dengan lemahnya "law
enforcement", pembalakan kayu
setiap harinya sampai sekarang masih terjadi di pulau penghasil kayu terbesar, yakni pulau Kalimantan.
Bahkan secara terbuka, sebagaimana
terlihat dalam laporan reporter Metro TV beberapa bulan
yang lalu,
memperlihatkan serombongan truck tronton memuat kayu dari wilayah Indonesia melewati tapal batas Negara
dengan pengawalan aparat, menuju Malaysia. Tidak hanya itu, melainkan
juga atas dorongan IMFj BUMN yang merupakan
asset Negara potensial* satu persatu dengan
alasan privatisasi digadaikan ke orang asing. Yang menjadi pertanyaan, mengapa sedemikian mudah alat control
neo-liberalisme seperti IMF, World
Bank, dsn WTO mencampuri urusan dalam negeri ? Susan George, director dari
Transnational Institute di Amsterdam, yang aktif mengkampanyekan demokratisasi
WTO, mengatakan bahwa kaum neo-liberalisme menciptakan jaringan internasional
yang sangat besar dengan mendirikan yayasan, institute, think-thank,
pusat penelitian, menciptakan para anil
penulis dan tokoh masyarakat yang mendulamg idenya.2) Jika pendapatnya tidak tersanggah, maka sungguh
luar biasa dahsyat, dengan cara ini
Negara berkembang seperti Indonesia terperangkap dalam system yang
menjerat setiap sendi-sendi kehidupan. Tetapi
terlepas dari kebenaran pendapatnya, semua ini menunjukkan pemerintah melalui administrasi Negara tidak
siap membuat kebijakan yang
tepat, guna dapat menyikapi untuk
mengantisipasi dan mengurangi dampak
globalisasi, atau yang lebih ideal lagi, kemampuan untuk memanfaatkan globalisasi.
Justru sebaliknya, guna memitupi ketidakmampuaniiya, globalisasi
menjadi kambing hitam pejabat pemerintah dan politisi. Yang jelas melihat Indonesia yang tidak pernah siap
dalam berdaya saing, harus ada
program yang dapat mengatasi hambatan-hambatan, diantaranya adalah ekonomi biaya tinggi, buruknya infrastruktur, maraknya
pungutan liar (populer dengan istilah "pungli"), biaya siluman, ongkos keamanan, kompsi, kelambanan mengatasi
persoalan, yang kesemuanya ada dalam domain administrasi Negara.
Sekarang ini, dalam menghadapi ancaman globalisasi
yang sedemikian menakutkan, negara-negara secara
bersama-sama melakukan kerjasama multilateral, misal: APEC, dan AFTA. Untuk
menghimpuan kekuatan bersama, memperkecil
pengaruh negatif global yang dimotori negara-negara
maju. Akan tetapi dalam realitasnya, kekuatan multilateral itu hanya sekedar mampu melakukan rescheduling
saja, dan itupun biasanya ditambahkan
dengan syarat-syarat yang demikian ketat, tetapi
2) Susan George, Republik Pasar Bebas, Infid dan PT Bina Rena Pariwara,
halaman 74-100.
muaranya
justru memberikan beban yang berat, serta memunculkan masalah bam yang sulit dicari solusinya. Keadaan seperti ini bisa diberikan
contoh ketika Indonesia berupaya melakukan penundaan persetujuan jaminan hak kekayaan intelektuaL Banyak yang berpendapat* tindakan recschedulling itu dibalas dengan sikap untuk tidak melakukan
perpanjangan jatuh tempo hutang, yang sedemikian melilit sehingga mewujudkan ketergantungan. Sementara sekarang ini, setelah perlindungan HKI mendapat pengukuhan dari undang-undang, muncul tindakan
administrasi Negara yang tidak hanya berlebihan, tetapi boleh dikatakan membabi buta, dengan melakukan kebijakan
"sweeping" kepertokoan dan kantor-kantor terhadap penggunaan program
software computer.3)Akibatnya
dalam hari-hari operasi program computer, kantor dan pertokoan menutup pintunya tidak menjalankan aktivitas. Untung saja, "sweeping" segera berakhir setelah
muncul protes berbagai pihak. 4)Bisa dibayangkan jika operasi sweeping itu
berjalan terus, pasti akan menimbulkan
dampak yang serius. Transaksi perekonomian menjadi tersendat, karena hampir semua pengguna fasilitas
program komputemya tidak legal. Mereka
para pengguna itu dapat dipilah menjadi dua golongan. Golongan pertama, menyatakan tidak bisa mengetahui program computer yang legal. Golongan kedua
mengetahui, tetapi tidak mampu
membeli yang legal. Akan tetapi, yang jelas hampir semua lembaga
pendidikan dari sekolah dasar sampai dengan perguruan tinggi akan terjaring "sweeping" oleh aparat,
karena lebih banyak menggunakan program
illegal yang terjangkau anggaran. Jika ini terjadi, maka apaya peningkatan
kualitas sumber daya manusia menjadi terhambat. Meski sekarang sudah tidak ada lagi
"sweeping", tetapi patut kita hati-hati terutama setelah kedatangan tuan Bill Gates pemilik
program microsoft ke Indonesia* yang
sempat bertemu dengan presiden RI* bahkan sempat terpukau dengan
ceramahnya.5) Apa yang akan terjadi selanjutnya ? Mudah-mudahan tidak ada permintaan untuk operasi
program computer, mengingat
sosialisasi HKI masih terbatas dan bisa berakibat fatal bagi perekonomian.
3) Harian
Suara Merdeka, tanggal 27 Agustus 2007.
4) Wijaya,
Perlindungan HKI di Indonesia, makalah, Seminar Solusi Cerdas Menggunakan
Software
Komputer secara Legal, Kadiu
Jateng, 4 September 2008.
5)} Se putar
Indonesia, tanggal 15 Mei 2008, halaman 1
Fenomena
semacam itu memberikan bukti kebenaran terhadap pendapat yang menyatakan bahwa kebijakan pemerintah mempunyai peranan
dalam menghadapi globalisasi.6) Dari aspek hukum, tentunya kebijakan itu tidak boleh bertentangan dengan
peraturan perundangan dan mampu mengantisipasi atau mendukung perubahan
sebagai akibat globalisasi. Oleh sebab itu
factor hukum sering dituduh sebagai factor yang tidak mampu melakukan
penyesuaian terhadap perubahan. Balikan ilmuwan
hukum turut terkena getahnya, dianggap sebagai ilmuwan yang cara
berpikirnya seperti kuda pedati yang tidak boleh melirik kanan dan kiri. Padahal, peraturan perundangan bukanlah
produk ilmuwan, melainkan
produk tembaga politik. Walaupun
demikian, kritik tajam itu harus
diterima secara arif dengan melakukan evaluasi; apakah hukum mempunyai peran dalam mengantisipasi dinamika
perubahan yang cepat, terutama di era
globalisasi ini ? Pertanyaan ini sangat penting dicari jawabnya, mengingat peraturan-perundangan tidak
akomodatif terhadap kepentingan-kepentingan
tata kehidupan masyarakat, Pemerintahpun sering menyatakan melalui pejabat eksekutifoya menggerutu, bahwa ketidakmampuan melakukan kebijakan yang
sustainable, karena keusangan dari
undang-undang yang kita miliki, atau belum adanya undang-undang yang mengatur
sehingga tidak memungkinkan membuat kebijakan yang dibutuhkan masyarakat.
Sementara itu globalisasi telah memberikan pengaruh yang luar biasa
terhadap dinamika kebutuhan masyarakat, baik
dari sisi pelayanannya, jaminan atau perlindungan hukumnya, kepastian
hukum, dan keadilannya.
Kata Kunci: Azas Diskresi, Administrasi Negara,
dan Transformasi Global.
B. PERMASALAHAN
Melihat latar belakang kesulitan-kesulitan dari aspek
hukum yang ditemui oleh pemerintah dalam menghadapi
globalisasi, maka perlu dikaji permasalahan sebagai
berikut:
6)
} Miyasto, Bahan Mata Kuliah Transformasi Global, Cetakan dari
transparansi, Program Doktor Ilmu Hukum UNDP, yang menyatakan
"Role Government sebagai salah satu factor lingkungan yang mempercepat
globalisasi (environmental factors accelerate globalization)
1. Bagaimana
yang sebaiknya, sikap tindak
administrasi negara
dalam
menjalankan tugasnya ?
2.
Sejauhmana peran azas diskresi
sebagai instrumen hukum bagi
administrasi
negara dalam menghadapi tantangan globalisasi ?
C. PEMBAHASAN
SIKAP TINDAK ADMINISTRASI NEGARA
Untuk memahami secara jelas batasan sikap tindak
administrasi Negara, maka terlebih dahulu dimulai dengan
mempelajari pemikiran oPlato dan Aristoteles, maka secara akademik dapat
diklasifikasikan atas Negara hukum fonnal dan
Negara hukum materiil. Pengertian Negara hukum formal, yang muncul pada abad 19 ini dipandang sebagai pelajaran tentang kedaulatan dari parlemen^ Negara
hukum dipahami sebagai suatu Negara yang seluruh aksinya didasarkan dan diatur
oleh undang-undang, yang telah
ditetapkan semula dengan bantuan dari badan pemberi suara rakyat.7) Pandangan yang demikian ini hanya menempatkan tugas Negara sebagai "penjaga
malam" (nachtwakerstaat). Dalam
tugasnya yang terbatas ini, Negara tidak boleb memasuki pergaulan hidup individu maupun masyarakat.
Kebebasan atau kemerdekaan warga
Negara benar-benar tidak boleh diganggu oleh Negara. Maksudnya ada bagian-bagian dari kehidupan masyarakat atau individu yang tidak boleh menjadi obyek urusan
Negara atau pemerintah.8)
Negara hukum seperti ini disebut sebagai Negara hukum klasik. Oleh Frederick
Julius Stahl, dikemukakan sebagai Negara hukum yang memiliki eiri-eiri sebagai berikut:9)
(a) adanya perlindungan hak asasi manusia;
(b)pemisahan kekuasaan untuk menjamin hak-hak asasi manusia (trias politika);
(c) pemerintahan berdasarkan
peraturan-peravuran; dan
(d)peradilan
adminsitrasi Negara dalam perselisihan.
v Philipus M Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi
Rakyat Di Indonesia, cetakan pertama, Bina Ilmu, Surabaya, 1987, halaman 72.
8)Bagir Manan, Hubimgan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah Berdasarkan UUD
1945, Disertasi, Universitas Padjadjaran, 1990, halaman 43-45.
Maka melihat dari cirri-cirinya itu, semua tugas
Negara harus dapat dikembalikan pada jaminan perlindungan hak asasi manusia.
Untuk itu pula hukum diartikan secara sempit, yakni terbatas
pada peraturan-peraturan. Diluar itu tidak dapat menjadi dasar bagi pemerintah, Adanya peradilan administrasi hanyalah dimaksud sebagai
sarana untuk menegakkan hukum
materiil, dalam pengertian yang sudah menjadi materi muatan undang-undang saja. Dengan demikian tugas Negara sudah jelas dan tegas sebagaimana tertera dalam undang-undang.
Dalam negara hukum klasik, dan
dikenal sebagai Negara formal, tidak memungkinkan
terjadi "freiss ermesse" atau tidak diakuinya asas diskresi.
Sedangkan konsep Negara hukum materiil, kemunculannya
sebagai akibat dari tidak puasnya konsep Negara hukum yang
kolot, kuno dan tidak sesuai dengan perkembangan jaman. Oleh
karena itu disebut juga sebagai Negara hukum modern.
Fungsi Negara menjadi lebih luas dari pada fungsi yang dimiliki Negara hukum.
Negara tidak saja berftragsi menjaga keamanan
warga Negara, melainkan mengutamakan kepentingan
kesejahteraan rakyatnya. Oleh karena itu pula dikenal sebagai "welfare state" (Negara
kesejahteraan). Disini administrasi Negara diwajibkan untuk berperan secara aktif
diseluruh kekidupan masyarakatnya. Hakekatnya dalam penyelenggaraan pemerintahan Negara, administrasi Negara menyelenggarkan
pelayanan umum. Beban administrasi Negara dalam menjalankan "public
service" (bestuurzorg), pada saat
ini menunjukkan perkembangan yang semakin luas. Seakan-akan tidak ada batasnya, sampai kemana tugas itu
akan berhenti. Tampaknya akan
mengikuti perkembangan kebutuhan hidup warga negaranya. Apalagi sekarang ini, dijaman globalisasi dengan keterbukaaan hubungan antar negara^ telah
menunjukkan dinamika yang kencang dan
sarat dengan kebutuhan-kebutuhan baru. Inilah yang mungkin disebut sebagai tuntutan pembangunan.
Namun terlepas dari itu, dalam
konteks negara hukum dipertanyakan: Apakah hal ini tidak bertentangan dengan hukum ? Pertanyaan ini
dimunculkan, terutama jika dikaitkan
dengan ajaran Trias Politika dari John Locke maupun Montesqieau, yang secara tegas memisahkan antara
kekuasaan negara. Dari ajaran ini,
sudah pasti dapat dilihat batasan yang tegas. Oleh karena
itu kekawatiran adanya tugas-tugas yang melampaui
kekuasaaan kekuasaaan negara bisa dimengerti.
Selain dari pada itu, agar administrasi negara dapat
mengemban "service publik" sebaik-baiknya, tentu segala
sikap tindaknya harm dapat dipertanggung
jawabkan secara hukum. Jangan sampai kewenangan yang luas, namun implementasinya tidak sesuai. Akhirnya tidak mencapai sasaran yang dituju. Pertanggung jawaban secara hukum disini tidak saja
melakukan tindakan berdasarkan hukum. Melainkan juga tidak melakukan tindakan atau diam termasuk perbuatan admiiiistrasi negara yang tidak sesuai dengan hukum. Dengan
demikian tidak melakukan tindakan
dimana seharusnya melakukan tindakan, adalah merupakan perbuatan hukum yang hams dipertanggung jawabkan. Perbuatan semacam ini dikenal dengan keputusan
yang bersifat negatif. Hal ini banyak kita ketemukan dalam bidang
pelayanan perijinan.
Untuk melakukan tindakan yang berdasarkan hukum,
tidaklah mudah bagi admnistrasi negara, karena ia harus benar-benar menguasai
hukum positip, dan paling tidak menguasai peraturan perundangan yang mengatur tentang kewenangan yang dimiliki.
Sementara ini peraturan perundangan yang ada belum tentu cukup memberikan kontribusi bagi administrasi negara untuk dapat menjalankan
tugasnya dengan baik, mengingat urusan pemerintahan berkembang sejalan dengan kebutuhanmasyarakat Dalam kondisi demikian akan menjadi sulit bagi administrasi negara untuk menjalankan tugasnya,
jika hanya menjalankan hukum positip
saja. Demikian pula administrasi negara menjadi terbatas geraknya dalam memenuhi fimgsinya. Yang berarti
pula akan terjadi stagnasi pelayanan.
Untuk mengatasi hal itu, perlu ada sarana hukum lain,
yang menjadikan administrasi negara tidak beralasan untuk tidak menjalankan tugasnya berhubungan belum adanya
peraturan yang mengatur. Dalam
hubungan itu dibutuhkan sarana hukum lain, yaitu sarana hukum yang dapat dijadikan sandaran bagi administrasi negara untuk memperoleh kewenangan tambahan, berupa kebebasan
bertindak atas
inisiatip sendiri, jika belum
ada peraturan perundangan yang mengatur,
tetapi masyarakat membutuhkan pelayanan dengan segera. Bentuk kewenangan seperti ini dikenal dengan
"azas diskresi" atau "freiss Ermesson".
AZAS DISKRESI SEBAGAI INSTRUMEN HUKUM DALAM MENGHADAPI
TRANSFORMASI GLOBAL
Azas diskresi sebagai suatu azas hukum
administrasi negara, nomenelatur-nya berasal dari
bahasa Perancis "discretionaore", selanjutnya
diterjemahkan dalam bahasa Inggris "discretionary" yang berarti kebebasan dalam mengambil keputusan. Namun asal mulakatanya dari bahasa Jerman, yakni "Freiis Ermessen." Kata
"frei" berarti bebas, merdeka, tidak
terikat. "Ermessen" mengandung arti mempertimbangkan, menilai, menduga, pertimbangan dan keputusan.10) Semuanya
daii segi ajaran mempunyai makna yang sama. Dari hasil studi
kepustakaan Indonesia, sering disebut "diskresi".
Sebagai azas hukum, tentu saja diharapkan mempunyai peranan yang besar, terutama bagi
administrasi negara dalam menyelenggarakan
pemerintahan. Oleh karena itu menjadi bahan kajian yang menarik, hal ini dapat
dilihat dari perbedaaan pendapat para ahli.
Sering dipahami, diskresi sebagai kebebasan bertindak
bagi administrasi Negara. saat belum ada peraturan perundangan
yang mengatur, tetapi masyarakat membutuhkan penyelesaian
pelayanan yang segera, tidak boleh dilakukan penundaan,
sehingga merupakan keputusan yang bersifat mendesak. Pengertian ini berbeda
dengan pendapat Prajudi Atmosudirdjo, yang mengatakan Freiss
ermessen atau azas diskresi dibagi atas dua macam, yakni
diskresi bebas dan diskresi terikat. U)Disebut diskresi bebas, bilamana
undang-undang menentukan batas-batasnya.
Diskresi terikat, bilamana undang-undang menetapkan beberapa alternatif untuk dipilih salah satu yang
oleh pejabat dianggappaling dekat.
Terhadap perbedaan pendapat tersebut, jika ditelaah
dari sisi etimologisnya* maka pendapat Prajudi Atmosudirjo
mengingkari arti"frei" (bebas). Dianggapnya
diskresi itu hanya bisa terjadi, jika undang-undang sudah
mengatumya, meskipun hanya memberikan alternatif pilihan ataupun hanya
menentukan batas-batasnya. Jika pengertian ini dianut, menimbulkan
persolalan bagi administrasi negara, terutama
bila undang-undang sama sekali tidak mengatumya, walaupun hanya memberikan altematif pilihan ataupun hanya
menentukan batas-
10) Adlf Heuken SJ, Kamus Jerman-Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta,
1981, halaman 85. u) Prayudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi
Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta, halaman 85
batasnya. Jika pengertian ini dianut, menimbulkan
persoalan bagi administrasi negara, terutama bila undang-undang
sama sekali tidak mengaturnya. Kekawatiran pasti akan muncul, administrasi
negam akan menemui kesulitan menjalankan tugas service publik sebaik-baiknya* mengingat
keterbatasan materi muatan peraturan perundangari untuk dapat mengakomodir segala aspek kehidupan masyarakat. Dilain sisi, Hukum Administrasi Negara sebagai sandaran administrasi negara mempunyai
beban tugas agar dapat memfasilitasi administrasi negara dalam
menjalankan fungsinya. Untuk itu diperlukan azas hukum yang dapat memberikan ruang gerak, yang memungkinkan administrasi negara mempunyai
kemampuan dalam menjalankan fungsinya.
Mengenai peran hukum administrasi negara, patut
diikuti pendapat Sjachran Basah l2\ yang
memberikan rumusan inti hakekat hukum administrasi negara, adalah sebagai
berikut : Pertama, memungkinkan administrasi
negara menjalankan fungsinya; dan kedua, melindungi warga negara terhadap sikat tindak administrasi
negara dan juga melindungi administrasi negara itu sendiri. Rumusan ini
memberikan pemahaman bahwa Hukum Administrasi
Negara mempunyai peranan yang dominan
dan penting, yakni memberikan ruang gerak kepada administrasi negara dalam menjalankan fungsinya. Dan peranan ini tidak akan tefbukti, jika kebebasan beftindak tidak mewujud dalam azas hukum administrasi negara. Dari
pemahaman-pemahaman tersebut, maka dapat
dikemukakan proposisi sebagai berikut:
1. Peraturan -
perundangan yang ada
tidak akan mampu
mengakomodir segala aspek kehidupan masyarakat yang
selalu
berkembang;
2.
Administrasi negara dalam
menjalankan fungsinya, senantiasa
tidak boleh terpaku atau hanya mendasarkan pada
peraturan
perundangan
yang ada; dan
3.
Freiss Ermessen merupakan azas
hukum administrasi negara, yang
melengkapi
azas legalitas.
Tiga
proposisi diatas, oleh administrasi negara diimplementasikan dalam penerbitan
keputusan, ketetapan ataupun
peraturan kebijaksanaan
12)
SjachranBasahm Perlidunan Hukum Tergadap Sikap Tindak Administrasi Negara,
Orasi Ilmiah, UNPAD, 1985,halaman4
10
(beleidsregel) yang mempunyai daya kekuatan hukum
mengikat seperti undang-undang. Disini "Freiss Ermessen"
bermanfaat sebagai sarana untuk mengisi
kekosongan hukum, Dengan demikian adanya asas diskresi, tereegah stagnasi pelayanan umumu Ekspresis verbis* azas diskresi
senantiasa melengkapi, mengisi dan mengembangkan Hukum Administrasi Negara, senantiasa menjadi instrumen hukum dalam menghadapi tuntutan pelayanan public yang harus
diberikan administrasi Negara terhadap kehidupan social ekonomi yang kian
komplek, terutama terasakan betul pada era globalisasi ini.
Disadari ataupun tidak, kewenangan diskresi sudah
banyak digunakan oleh administrasi negara dalam menjalankan
tugasnya guna memenuhi fungsi pemerintah. Bahkan dalam perkembangannya yang terakhir, keputusan, ketetapan ataupun peraturan administrasi Negara dapat
menjadi embriyo pembentukan ataupun perubahan undang-undang.
Contoh kasus menarik adalah perkembangan pengaturan perundangan tentang HKI* yang awalnya didahului dengan kebijaksanaan administrasi Negara untuk menandatangani persetujuan TRIPs (Trade Related
Aspects of Intellectual Property Rights), yang dikenal sebagai hasil putaran
Uruguay, yakni dalam rangka pembentukan WTO, Bagi Indonesia TRIPs-WTO memberikan pengaruh yang signifikan dalam revisi undang-undang dibidang HKI, yaitu dengan
terbitnya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2002 tentang Hak Cipta, yang merubah Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1997. Pengaruhnya
sangat kentara sekali, sebagaimana
secara tegas dikemukakan dalam penjelasan atas undang-undang tersebut pada bagian umum, menerangkan bahwa Indonesia
telah ikut pula dalam "agreement establishing the world Trade Organization, dan juga melalui Keputusan Presiden
Nomor 19 Tahun 1997* dan telah
menyetujui "World Inteleetual Property Oganization Copyrights Treaty'" (perjanjian hak cipta
WIPO). Studi kasus ini tampaknya juga
menjadi pelajaran berharga bahwa hukum dapat diperankan dalam hubungan yang bersifat resiprositas dengan transformasi global. Dalam hal kepentingan
perlindungan kepentingan ekonomi rakyat, maka dengan ditetapkan undang-undang
bidang HKI, mempunyai potensi kerawanan mengingat budaya meniru bagi
produsen sudah terlanjur memasyarakat,
sehingga jika "law enforcement" diterapkan secara berlebihan,
dapat melumpuhkan perekonomian.
11
Terhadap persoalan ini, kewenangan diskresi kepolisian
selaku penegak hukum dapat dimanfaatkan guna tidak melakukan operasi
(sweeping), melalui persyaratan yang ketat.
Salah satu sikap tindak administrasi Negara*
yang eukup baik dalam upaya menjaga agar tidak terjadi
peningkatan hutang luar negeri yang berlebihan, telah
diterbitkan keputusan Menteri Keuangan, yang melarang untuk
sementara waktu kepada Pemerintah Daerah untuk melakukan
pinjaman hutang ke luar negeri. Peluang azas diskresi ada, karena undang-undang Pemerintah Daerah tidak ada materi muatan yang mengatur tentang syarat-syarat melakukan peminjaman dengan luar negeri. Menteri Keuangan atas dasar kewenangannya dibidang moneter,
dalam kepentingan yang sangat mendesak mengambil inisiatip untuk menerbitkan keputusan itu. Penggunaan azas diskresi ini, daya berlakunya mengikat seperti undang-undang, dan administrasi Negara di daerah selalu menaati dengan baik, walaupun sempat ada tuntutan agar Menteri Keuangan
meneabut keputusan itu.
Dalam bidang investasi, maka konsekwensi
globalisasi tidak hanya berhenti menjadikan
"borderless state", melainkan juga memberikan peluang besar untuk berinvestasi. Patut dibenarkan pendapat pakar ekonomi Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, yang mengemukakan; arus investasi didunia semakin mengikuti perkembangan keterbukaan ini, sehingga dewasa
ini peningkatan arus investasi itulah yang memacu arus perdagangan di dunia.13) Maka tidaklah heran masing-masing
Negara berlomba-lomba untuk menarik investornya. Hal ini
terutama Negara-negara berkembang menyadari bahwa dengan
investor asing akan banyak memberikan manfaat yang cukup luas
(multiplier effect ), seperti: menyerap tenaga kerja,
menciptakan "demand" bagi produk dalam negeri*
menambah devisa yang berorientasi ekspor* menambah pendapatan pajak, alih teknologi. Kepala-kepala Negara-pun sibuk melakukan "road show" menawarkan kepada pengusaha-pengusaha
asing (Foreign Direct Investment). Keputusan Presiden
menawarkan dan rasibiasanya langsung ditindaklanjuti dengan
MOU, merupakan contoh diskresi yang
memberikan pengaruh positip
terhadap peningkatan
13)
Yanto Basri (ed), "Mau Ke Mana Pembangunan Ekonomi Indonesia, Prisma
Pemikiran Prof DR Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, Predna Media, Jakarta, 2003, halaman 13.
12
investasi.14) Sekarang ini oleh
kepala-kepala daerah ditindaklanjuti dengan kunjungan ke luar negeri maupun
dengan mengundang para investor asing untuk hadir pada
"business forum" yang sengaja diadakan untuk itu, seperti: Jateng
Informal Meeting (Infrastruktur), Semarang Bussiness Forum, Solo Bussines
Forum, dll. Akan tetapi hasilnya belum kelihatan, karena
masih sebatas MOU saja. Ditengarai keengganan investor lebih
banyak dikarenakan perijinan yang berbelit-belit, melibatkan banyak instansi,
yang kadang menjadi sumber KKN. Menyadari akan hal
ini, sebenarnya pemerintah telah mengeluarkan beberapa keputusan penyederhanaan
perijinan. Diantaranya yang banyak dikenal
adalah Surat Edaran Mendagri Nomor 503/125/PUD/2007 tentang Pembentukan Unit Pelayanan Terpadu Perijinan
di E'aerah. Tetapi dari hasil
penelitian menunjukkan bahwa meningkatnya investasi bukan karena itu, melainkan lebih dipengaruhi oleh
SK BKPM Nomor 37/SK/1999 tentang
Pelimpahan Kewenangan pemberian persetujuan dan fasilitas serta perijinan
pelaksanaan penanaman modal kepada Gubemur, sehingga calon investor bisa langsung ke lokasi.15)
Dalam program pembayaran cicilan hutang, negara sering
dihadapkan
pada persoalan melejitnya kenaikan kurs dollar AS, sehingga dirasakan dapat
menghancurkan APBN. Administrasi Negara, dalam hal ini dengan kewenangan diskresinya dapat meminta krediturnya untuk
menghapuskan bunga, atau meminta penundaan pembayaran, guna memperbaiki keuangan Negara, Dalam konsep ini*
tidak diatur atau belum ada
undang-undang yang mengatur penundaan pembayaran hutang Negara. Maka dalam kepentingan yang sangat
mendesak, administrasi Negara dapat mengambil inisiatip sendiri untuk meminta
pengarnpunan hutang atau penghapusan bunga kepada Negara kreditur. Konsep
seperti ini, oleh seorang ekonom AS bernama Stiglitz, yang pernah menjabat sebagai senior vice president di World Bank,
diusulkan agar Negara kreditor ikut
bertanggung jawab atas krisis keuangan karena hutang najis (odious debt).16) Ini bukanlah konsep
yang tidak mungkin, karena Negara
14) Bandingkan
pendapat Hamid Attamimi, Keputusan Presiden Yang Bersifat Pengaturan,
diryatakan
bahwa keputusan presiden yang
mandiri, adalah keputusan yang tidak diperintahkan oleh peraturan
perundangan.
15) Zamzuri,
Laporan Hasil Penelitian, FH UGM.
16) Joseph
E, Stiglitz, Making Globalization Work, Menyiasati Globalisasi Meriuju Duiiia
Yang Lebih
Adil, terjemahan, Mizan, 2007,
halaman 24.
13
Argentina
pada pasca tahun 2002 pernah menolak membayar hutang jika negara kreditor tidak ikut bertanggung jawab.
Tanpa dana keluar besar-besaran untuk
membayar hutang, akhirnya perekonomian Argentina tumbuh diatas 8 prosen selama tiga tahun berturut-turut Bahkan berhasil membalikkan kondisi fiskalnya dari deficit menjadi
sehat. Sukses besar dari kasus ini,
kiranya dapat diterapkan di Indonesia. Untuk itu perlu dilakukan pengaturan kembalii dengan
menyusun program untuk konsolidasi
seluruh sumber daya dan dananya, guna membangun kekuatan ekonomi beserta
nilai-nilai keunggulannya, untuk dapat survive di era globalisasi, tanpa menjadi pecundang globalisasi. Disini hukum tidak diperankan untuk kepentingan represif,
tetapi sebagai fasilitator dari berbagai
respon terhadap kebutuhan dan aspirasi social. Setiap variable yang terkait
dengan hukum harus dilihat dalam hubungannya dengan variabel-variabel
yang lainnya dan dengan system yang lebih besar.17) Dalam konteks hukum responsip, penggunaan asas
diskresi memperoleh pengukuhannya yang lebih baik, karena tidak akan terjadi
otoritas yang tidak terkendali. Kekuasaan (administrasi Negara) tidak
terisolasikan dari struktur social, melainkan ada pengaruh dan keterlibatan
masyarakat.
Dukungan Indonesia terhadap "free
trade" telah ditunjukkan oleh pemerintah sejak
tahun 1980-an. Paket demi paket deregulasi digulirkan melalui beberapa
keputusan menteri (administrasi Negara). Deregulasi pasar modal, yang
membolehkan pihak asing membeli saham, telah menggairahkan
pasar modal di Indonesia. Demikian juga pembenahan bea cukai dalam mempersingkat proses barang ekspor-impor, telah cukup memberikan
rangsangan bagi eksportir dan importir untuk melakukan kegiatannya. Dilain sisi, dengan kemajuan perdagangan bebas, telah menimbulkan kekawatiran bagi usaha kecil, terutama
karena kendala cultural dan structural. Untuk mengatasi kendala tersebut*
sebenarnya telah banyak instrument
hukum yang cukup memberikan kesempatan bagi
pengusaha kecil. Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 2000 jo Keppres Nomor 80, Perpres Nomor 32 Tahun 2005 dan
Perpres Nomor 8 Tahun 2006, yang
mengatur pengadaan barang dan jasa instansi pemerintah, mengutamakan produk atau jasa yang dihasilkan
dan disediakan oleh pengusaha kecil
diatur oleh undang-undang, namun daya mengikatnya seperti
undang-undang. Bahkan pelanggaran
terhadap
17) Philipe Nonet dan Philip Selznick, Hukum Responsif, Nusamedia, 2007,
halaman 18
14
instrument hukum itu, telah menjadi yurisprudensi
sebagai perbuatan yang mengandung unsure tindak pidana korupsi.
Disini peran administrasi negara terlihat sekali dalam
melindungi pengusaha kecil, dengan memanfaatkan kewenangan diskresinya* Dalam pada
itu, untuk memberikan penguatan bagi upaya perlindungan dan peningkatan usaha
kecil, administrasi Negara harus mempunyai kemampuan menggunakan kewenangan diskresinya. Sekarang ini
essensialianya semakin tinggi, mengingat
para pengusaha besar sering memanfaatkan celah-celah kelemahan undang-undang yang dimaksud melindungi
usaha kecil, tetapi disiasati guna
kepentingan monopoli. Apabila dibiarkan, maka usaha kecil ini menjadi tidak bisa meningkatkan
usahanya agar mampu berdaya saing, terutama dalam menghadapi persaingan
global.
Kegairahan perdagangan bebas yang sempat
mengesankan itu, tampaknya tidak berkelanjutan dengan baik. Terutama setelah
tahun 2000-an,
berbagai masalah non ekonomi menjegalnya, seperti: Peristiwa Bom Bali,
Peristiwa JW. Marriott Peningkatan intensitas demo dari kaum buruh, dan stabilitas politik. Dan akhir-akhir
ini, ternyata ditemukan penjegalan
terhadap upaya peningkatan perdagangan, yang dilakukan oleh aparat bea cukai dalam proses alur barang
ekspor dan impor, yakni adanya
kewajiban setor pungutan liar (pungli) yang cukup besar.18) Anehnya
kondisi ini sudah terjadi sejak dahulu, namun karena korupsi yang telah melekat pada struktur hierarkhir
birokrasi administrasi Negara,
menjadikan tidak pernah terjamah oleh "law enforcement". Ini baru
satu contoh saja, dan masih banyak unit-unit pelayanan umum yang tidak mendukung pembangunan di bidang ekonomi.
Sudah menjadi rahasia umum, bahwa berusaha
atau berinvestasi di Indonesia penuh dengan
perijinan, yang dilengkapi dengan istilah tariff tidak resmi, seperti: 1MB, HO, SIUP, Ijin tinggal WNA, dll.
Prinsip 'clean government"
memang tampaknya masih sekedar angan-angan saja, dan dijadikan slogan saja
untuk menyenangkan kaum akademisi yang selalu korektif. Dalam forum-forum
bisnis yang diadakan akhir-akhir ini, para pengusaha sering menggerutu bahwa dirinya tidak mampu meningkatkan upah pekerjanya, dikarenakan perusahaannya dikenai
beaya ekonomi tinggi untuk membayar
berbagai iuran tidak resmi, misal untuk beaya
18) Kompas, 1 Juni 2008, dinyatakan tertangkap petugas bea cukai yang
melakukan pungli, dalam sehari terkumpul 500 juta rupiah.
15
pengamanan yang diminta dari berbagai instansi, dll.
Kegerutuan pengusaha ini sering ditanggapi secara negative oleh pemerintah, dengan pernyataan mengingkari dan meminta bukti-buktinya,
malah kadang disertai ancaman akan
mempersulit usahanya, Fenomena ini, sebenarnya tidak perlu terjadi jika
aparat pemerintah atau administrasi negara bekerja secara professional. Bagi elite administrasi Negara, dengan kewenangan diskresinya dapat bertindak atas inisiatip membuat
peraturan kebijaksanaan terhadap UPT
pelayanan masyarakat untuk menjalankan pekerjaan secara tepat waktu,
adil dan transparant.
KESIMPULAN
1. Azas diskresi
melengkapi asas legalitas
dan menjadikan
administrasi Negara dapat berapresiasi dalam memenuhi
tugasnya
memberikan
pelayanan public yang sebaik-baiknya.
2.
Pemanfaatan azas
diskresi oleh administrasi Negara
dapat
digunakan sebagai instrument hukum untuk mencegah
dampak
negative
globalisasi;
3.
Azas diskresi telah digunakan administrasi Negara (menteri)
dalam
menghadapi transformasi global, yakni;
a. Dalam mendukung "free
trade" (perdagangan bebas),
administrasi Negara
menerbitkan berbagai paket
kebijaksanaan deregulasi dibidang perdagangan, investasi,
dan ekspor-impor;
b. Dalam rangka meningkatkan daya saing pengusaha kecil,
administrasi Negara telah
mengeluarkan kebijaksanaan
peningkatan usaha bagi pengusaha kecil
dengan mengatur
pengadaan barang dan jasa bagi
pemerintah, diprioritaskan
kepada pengusaha kecil;
c. Dalam mendukung peningkatan investasi, telah dilakukan
paket kebijaksanaan oleh administrasi
Negara, dengan cara
melakukan penawaran kepada investor
asing, terbukanya
investor asing
dalam pasar modal
dan melakukan
penyederhanaan perijinan;
4. Asas diskresi mewujud
dalam keputusan, ketetapan
ataupun
peraturan, meskipun
bentuknya bukan undang-undang
tetapi
16
mempunyai daya
mengikat seperti undang-undang (pseudo wetgeving);
5.
Keputusan,
Ketetapan ataupun peraturan
yang diterbitkan
berdasarkan kewenangan diskresi
administrasi Negara, dapat
menjadi embriyo materi muatan undang-undang;
6.
Azas diskresi merupakan
instrument hukum bagi administrasi
Negara untuk dapat membuat kebijaksanaan yang lebih
responsive,
guna memenuhi kebutuhan pembangunan, sebagai akibut
dari
transformasi
global;
7.
Penggunaan azas dikresi, selain
memberikan solusi agar tidak
terjadi
stagnasi pelayanan umum
sebagai akibat belum
ada
undang-undang yang mengatur, melainkan juga telah
terbukti
dapat
mewujudkan pemerintahan yang
baik dan "clean
government.
SARAN-SARAN
1. Dalam rangka mewujudkan administrasi negara yang professional,
terutama dalam menghadapi transformasi global,
maka perlu
diadakan program peningkatan kemahiran penggunaan asas
dikresi
bagi
administrasi Negara;
2.
Untuk memberikan legalitas dan
keberanian bagi administrasi
Negara dalam penggunaan kewenangan
diskresi, maka perlu
ditetapkan
undang-undang tentang administrasi
Negara, yang
materi muatannya mengatur tentang penggunaan azas
diskresi
beserta
batas toleransinya;
3.
Guna mewujudkan
pemerintahan yang bersih
dan baik,
administrasi negara perlu
diberikan "reward" dalam
bentuk
tunjangan kinerja;
DAFTARPUSTAKA
1. Adolf
Heuken SJ, Kamus Jerman-Indonesia, Ghalia Indonesia,
tahun.
2.
Alan Rugman, The End of
Globalization, WashingtoniMany
Rivers Press, 1999.
17
3.
Bagir Manan, Hubungan Antara
Pemerintah Pusat Dan Daerah
Berdasarkan
UUD 1945, Disertasi,
Universitas Padjadjaran,
Bandung, 1990.
4.
Hamid Attamimi, Keputusan
Presiden Yang Bersifat Pengaturan,
Disertasi,
UI, tahun 1990.
5.
Joseph E,
Stiglitz, Making Globalization
Work, Menyiasati
Globalisasi Menuju Dunia Yang Lebih Adil, terjemahan.
Mizan,
2007.
6.
Miriam Budiardjo, Masalah
Kenegaraan, Gramedia, Jakarta, tahun
1980.
7.
Miyasto, Bahan
Kuliah, Mata Kuliah
Transformasi Global,
Program
Doktor Ilmu Hukum UNDIP Semarang.
8.
Philipus M
Hadjon, Perlindungan Hukum
Bagi Rakyat Di
Indonesia,
cetakan pertama, Bina Ilmu, Surabaya, 1987,
9.
Philipe Nonet dan Philip
Selznik, Hukum Responsif, Nusa Media,
2007.
10.
Prajudi Atmosudirdjo, Hukum
Administrasi Indonesia, Ghalia
Indonesia, Jakarta.
ll.Sjachran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap
Sikap Tindak Administrasi Negara, Orasi Ilmiah, UNPAD, 1985.
12.
Susan George, Republik Pasar Bebas,
Infid dan PT Bina Rena
Pariwara.
13.
SF.Marbun & Moh Mahfud,
Pokok-Pokok Hukum Administrasi
Negara,
cetakan pertama.
14.
Wijaya, Perlindungan HKI Di
Indonesia, makalah, Seminar Solusi
Cerdas Menggunakan Software Komputer Secara Legal,
Kadin
Jateng, 4 September 2008..
15.Yanto Basri (ed), "Mau Ke Mana
Pembangunan Ekonomi Indonesia, Prisma Pemikiran Prof
DR Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, Predna Media, Jakarta, 2003.
16. Zamzuri, Pengaruh Penyederhanaan Perizinan
Terhadap Masuknya Investor Dan Kualitas Pelayanan Publik,
Laporan Hasil Penelitian, Majalah Berkala, Mimbar Hukum, Noor
40/11/2002/ FH Universitas Gadjah Mada.
- Harian Kompas, 1 Juni 2008.
- Harian Suara Merdeka, 27
Agustus 2007.
|