Oleh: wijaya

A. PENDAHULUAN

Transformasi global telah memberikan pengaruh perubahan yang sangat besar bagi tatanan kehidupan masyarakat dunia. Sekat-sekat pembatas kedaulatan negara senantiasa memudar (borderless states), sebagai akibat arus global yang kadangkala intensitasnya tidak dapat diprediksi sebelumnya. Globalisasi merupakan lingkungan yang sangat dinamis dan mempunyai turbulensi tinggi. Bagi negara-negara maju, maka globalisasi cenderung memberikan peluang, tetapi bagi negara-negara berkembang seperti Indonesia, lebih banyak ancaman. Meskipun demikian, seeara obyektif sudah merupakan suatu keniseayaan yang hams kita hadapi.^{1 }} Apalagi Negara Indonesia telah menyepakati serangkaian hasil putaran Uruguay, dan telah meratifikasinya. Kebijaksanaan pemerintah menyetujui kesepakatan itu, bukan tidak ada alasan, tentunya disadari bahwa suatu kenyataan masing-masing system perekonomian Negara bergantung pada system perekonomian Negara lain, tentunya juga besarnya dominasi kekuatan ekonomi global. Betapa tidak, pelaku global (global player) yang dimotori oleh Multi National Corporation (MNC), International organization (WTO, IMF, World Bank), dan Non Government Organization (NGO), telah melebarkan jaringannya sampai kepenjuru dunia, sehingga seolah-olah sudah mengepung negara-negara lemah seperti Indonesia, yang telah mendapat hutang yang berlebihan dari IMF* sehingga sampai tidak mampu membayar hutangnya. Akibatnya APBN kita dari tahun ketahun lebih banyak dibelanjakan untuk pembayaran cicilan hutang yang tak kunjung berhenti. Effek dominonya melebar kemana-mana. Yang jelas kekuatan

¹' Alan Rugman, The End Of Globalization, Guilddford and Kings Lynn, 2000, p 62, " globalization is relatively new word to describe aprocess that has been going on for centuries: The process is the relentless breaking down of geographic boundaries or limits to markets. What's new is the word, not tge process. The process arises, not because of the behaviour of firms per se, but because of other factors such as improvement in communications and transport, the flow of information, the movement of people, and changes to institutions defined or created by governments (particularly legal and regulatory systems).

Negara untuk membangun menjadi lemah sekali, senantiasa tidak lagi mampu mengimbangi kebutuhan nasional. Bahkan rawan terhadap pengaruh ekonomi global, sebagaimana terjadi sekarang ini dengan naiknya harga minyak dipasaran dunia sebesar 125 dollar per-barrel* maka untuk menjaga stabilitas APBN, dilakukan kebijakan revisi harga BBM menyesuaikan harga minyak dunia, yang membuahkan banyak protes karena menurunkan kemampuan perekonomian rakyat. Stabilitas politikpun menjadi terganggu, demonstrasi mahasiswa tidak terkendali, pemogokan transportasi, bahkan sampai dengan pengumpulan persetujuan fraksi-fraksi untuk mengajukan interpelasi, yang ditengarai sebagai jalan untuk menjatuhkan kekuasaan pemerintah sekarang.

Kekuatan pengaruh global terhadap Indonesia, secara historic mulai kelihatan secara terbuka pada tahun 1998, yakni ketika IMF melakukan tekanan melalui "letter of intent" (Loi) yang antara lain memaksa presiden Soeharto mengambil kebijakan menandatangani kesepakatan liberalisasi impor beras. Kebijakan selanjutnya pemerintah membebaskan tarif impor produk pertanian pangan, dan menurunkan tarif non paogan menjadi hanya 5 % (prosen). Bulog digunting kekuatan finansialnya dengan penghapusan kredit likuiditas Bank Indonesia untuk kepentingan pengadaan stock beras, tanpa dibarengi dengan penyediaan fasilitas pendanaan lain. Dampaknya nasib petani menjadi tersungkur, karena harga gabah kering menjadi rendah, jauh dibawah biaya saprodi. Kebijakan pemerintah yang terkesan tergesa-gesa karena "terlalu getol" dengan pasar bebas perdagangan beras, ternyata membawa bencana bagi petani. Kesalahan ini terbukti, karena akhirnya pemerintah melakukan koreksi tarif menjadi 30 % (prosen). Nasib serupa dialami oleh industri perkayuan, karena dengan liberalisasi kayu gelondongan berakibat sulitnya bahan baku kayu, Sebagai jalan pintas untuk bisa bertahan* maka industriawan kayu lebih tertarik dengan mencari kebutuhan bahan baku kayu yang dikenal masyarakat sebagai kayu "spanyol" (separo nyolong=setengah mencuri). Akibatnya pembalakan hutan meningkat drastis, seperti yang dapat kita saksikan sekarang, banyaknya hutan gunduL Hal ini diperparah dengan lemahnya "law enforcement", pembalakan kayu setiap harinya sampai sekarang masih terjadi di pulau penghasil kayu terbesar, yakni pulau Kalimantan. Bahkan secara terbuka, sebagaimana terlihat dalam laporan reporter Metro TV beberapa bulan

yang lalu, memperlihatkan serombongan truck tronton memuat kayu dari wilayah Indonesia melewati tapal batas Negara dengan pengawalan aparat, menuju Malaysia. Tidak hanya itu, melainkan juga atas dorongan IMFj BUMN yang merupakan asset Negara potensial* satu persatu dengan alasan privatisasi digadaikan ke orang asing. Yang menjadi pertanyaan, mengapa sedemikian mudah alat control neo-liberalisme seperti IMF, World Bank, dsn WTO mencampuri urusan dalam negeri ? Susan George, director dari Transnational Institute di Amsterdam, yang aktif mengkampanyekan demokratisasi WTO, mengatakan bahwa kaum neo-liberalisme menciptakan jaringan internasional yang sangat besar dengan mendirikan yayasan, institute, think-thank, pusat penelitian, menciptakan para anil penulis dan tokoh masyarakat yang mendulamg idenya.²⁾ Jika pendapatnya tidak tersanggah, maka sungguh luar biasa dahsyat, dengan cara ini Negara berkembang seperti Indonesia terperangkap dalam system yang menjerat setiap sendi-sendi kehidupan. Tetapi terlepas dari kebenaran pendapatnya, semua ini menunjukkan pemerintah melalui administrasi Negara tidak siap membuat kebijakan yang tepat, guna dapat menyikapi untuk mengantisipasi dan mengurangi dampak globalisasi, atau yang lebih ideal lagi, kemampuan untuk memanfaatkan globalisasi.

Justru sebaliknya, guna memitupi ketidakmampuaniiya, globalisasi menjadi kambing hitam pejabat pemerintah dan politisi. Yang jelas melihat Indonesia yang tidak pernah siap dalam berdaya saing, harus ada program yang dapat mengatasi hambatan-hambatan, diantaranya adalah ekonomi biaya tinggi, buruknya infrastruktur, maraknya pungutan liar (populer dengan istilah "pungli"), biaya siluman, ongkos keamanan, kompsi, kelambanan mengatasi persoalan, yang kesemuanya ada dalam domain administrasi Negara.

Sekarang ini, dalam menghadapi ancaman globalisasi yang sedemikian menakutkan, negara-negara secara bersama-sama melakukan kerjasama multilateral, misal: APEC, dan AFTA. Untuk menghimpuan kekuatan bersama, memperkecil pengaruh negatif global yang dimotori negara-negara maju. Akan tetapi dalam realitasnya, kekuatan multilateral itu hanya sekedar mampu melakukan rescheduling saja, dan itupun biasanya ditambahkan dengan syarat-syarat yang demikian ketat, tetapi

²⁾ Susan George, Republik Pasar Bebas, Infid dan PT Bina Rena Pariwara, halaman 74-100.

muaranya justru memberikan beban yang berat, serta memunculkan masalah bam yang sulit dicari solusinya. Keadaan seperti ini bisa diberikan contoh ketika Indonesia berupaya melakukan penundaan persetujuan jaminan hak kekayaan intelektuaL Banyak yang berpendapat* tindakan recschedulling itu dibalas dengan sikap untuk tidak melakukan perpanjangan jatuh tempo hutang, yang sedemikian melilit sehingga mewujudkan ketergantungan. Sementara sekarang ini, setelah perlindungan HKI mendapat pengukuhan dari undang-undang, muncul tindakan administrasi Negara yang tidak hanya berlebihan, tetapi boleh dikatakan membabi buta, dengan melakukan kebijakan "sweeping" kepertokoan dan kantor-kantor terhadap penggunaan program software computer.³⁾Akibatnya dalam hari-hari operasi program computer, kantor dan pertokoan menutup pintunya tidak menjalankan aktivitas. Untung saja, "sweeping" segera berakhir setelah muncul protes berbagai pihak. ⁴⁾Bisa dibayangkan jika operasi sweeping itu berjalan terus, pasti akan menimbulkan dampak yang serius. Transaksi perekonomian menjadi tersendat, karena hampir semua pengguna fasilitas program komputemya tidak legal. Mereka para pengguna itu dapat dipilah menjadi dua golongan. Golongan pertama, menyatakan tidak bisa mengetahui program computer yang legal. Golongan kedua mengetahui, tetapi tidak mampu membeli yang legal. Akan tetapi, yang jelas hampir semua lembaga pendidikan dari sekolah dasar sampai dengan perguruan tinggi akan terjaring "sweeping" oleh aparat, karena lebih banyak menggunakan program illegal yang terjangkau anggaran. Jika ini terjadi, maka apaya peningkatan kualitas sumber daya manusia menjadi terhambat. Meski sekarang sudah tidak ada lagi "sweeping", tetapi patut kita hati-hati terutama setelah kedatangan tuan Bill Gates pemilik program microsoft ke Indonesia* yang sempat bertemu dengan presiden RI* bahkan sempat terpukau dengan ceramahnya.⁵⁾ Apa yang akan terjadi selanjutnya ? Mudah-mudahan tidak ada permintaan untuk operasi program computer, mengingat sosialisasi HKI masih terbatas dan bisa berakibat fatal bagi perekonomian.

³⁾   Harian Suara Merdeka, tanggal 27 Agustus 2007.

⁴⁾   Wijaya, Perlindungan HKI di Indonesia, makalah, Seminar Solusi Cerdas Menggunakan Software
Komputer secara Legal, Kadiu Jateng, 4 September 2008.

^5)} Se putar Indonesia, tanggal 15 Mei 2008, halaman 1

Fenomena semacam itu memberikan bukti kebenaran terhadap pendapat yang menyatakan bahwa kebijakan pemerintah mempunyai peranan dalam menghadapi globalisasi.⁶⁾ Dari aspek hukum, tentunya kebijakan itu tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangan dan mampu mengantisipasi atau mendukung perubahan sebagai akibat globalisasi. Oleh sebab itu factor hukum sering dituduh sebagai factor yang tidak mampu melakukan penyesuaian terhadap perubahan. Balikan ilmuwan hukum turut terkena getahnya, dianggap sebagai ilmuwan yang cara berpikirnya seperti kuda pedati yang tidak boleh melirik kanan dan kiri. Padahal, peraturan perundangan bukanlah produk ilmuwan, melainkan produk tembaga politik. Walaupun demikian, kritik tajam itu harus diterima secara arif dengan melakukan evaluasi; apakah hukum mempunyai peran dalam mengantisipasi dinamika perubahan yang cepat, terutama di era globalisasi ini ? Pertanyaan ini sangat penting dicari jawabnya, mengingat peraturan-perundangan tidak akomodatif terhadap kepentingan-kepentingan tata kehidupan masyarakat, Pemerintahpun sering menyatakan melalui pejabat eksekutifoya menggerutu, bahwa ketidakmampuan melakukan kebijakan yang sustainable, karena keusangan dari undang-undang yang kita miliki, atau belum adanya undang-undang yang mengatur sehingga tidak memungkinkan membuat kebijakan yang dibutuhkan masyarakat. Sementara itu globalisasi telah memberikan pengaruh yang luar biasa terhadap dinamika kebutuhan masyarakat, baik dari sisi pelayanannya, jaminan atau perlindungan hukumnya, kepastian hukum, dan keadilannya.

Kata Kunci: Azas Diskresi, Administrasi Negara, dan Transformasi Global.

B. PERMASALAHAN

Melihat latar belakang kesulitan-kesulitan dari aspek hukum yang ditemui oleh pemerintah dalam menghadapi globalisasi, maka perlu dikaji permasalahan sebagai berikut:

^{6) }} Miyasto, Bahan Mata Kuliah Transformasi Global, Cetakan dari transparansi, Program Doktor Ilmu Hukum UNDP, yang menyatakan "Role Government sebagai salah satu factor lingkungan yang mempercepat globalisasi (environmental factors accelerate globalization)

1.  Bagaimana yang sebaiknya,  sikap tindak administrasi  negara
dalam menjalankan tugasnya ?

2.              Sejauhmana peran azas diskresi sebagai instrumen hukum bagi
administrasi negara dalam menghadapi tantangan globalisasi ?

C. PEMBAHASAN

SIKAP TINDAK ADMINISTRASI NEGARA

Untuk memahami secara jelas batasan sikap tindak administrasi Negara, maka terlebih dahulu dimulai dengan mempelajari pemikiran oPlato dan Aristoteles, maka secara akademik dapat diklasifikasikan atas Negara hukum fonnal dan Negara hukum materiil. Pengertian Negara hukum formal, yang muncul pada abad 19 ini dipandang sebagai pelajaran tentang kedaulatan dari parlemen^ Negara hukum dipahami sebagai suatu Negara yang seluruh aksinya didasarkan dan diatur oleh undang-undang, yang telah ditetapkan semula dengan bantuan dari badan pemberi suara rakyat.⁷⁾ Pandangan yang demikian ini hanya menempatkan tugas Negara sebagai "penjaga malam" (nachtwakerstaat). Dalam tugasnya yang terbatas ini, Negara tidak boleb memasuki pergaulan hidup individu maupun masyarakat. Kebebasan atau kemerdekaan warga Negara benar-benar tidak boleh diganggu oleh Negara. Maksudnya ada bagian-bagian dari kehidupan masyarakat atau individu yang tidak boleh menjadi obyek urusan Negara atau pemerintah.⁸⁾ Negara hukum seperti ini disebut sebagai Negara hukum klasik. Oleh Frederick Julius Stahl, dikemukakan sebagai Negara hukum yang memiliki eiri-eiri sebagai berikut:⁹⁾

(a) adanya perlindungan hak asasi manusia;

(b)pemisahan kekuasaan untuk menjamin hak-hak asasi manusia (trias politika);

(c) pemerintahan berdasarkan peraturan-peravuran; dan

(d)peradilan      adminsitrasi      Negara      dalam perselisihan.

^v Philipus M Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Di Indonesia, cetakan pertama, Bina Ilmu, Surabaya, 1987, halaman 72.

⁸⁾Bagir Manan, Hubimgan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah Berdasarkan UUD 1945, Disertasi, Universitas Padjadjaran, 1990, halaman 43-45.

Maka melihat dari cirri-cirinya itu, semua tugas Negara harus dapat dikembalikan pada jaminan perlindungan hak asasi manusia. Untuk itu pula hukum diartikan secara sempit, yakni terbatas pada peraturan-peraturan. Diluar itu tidak dapat menjadi dasar bagi pemerintah, Adanya peradilan administrasi hanyalah dimaksud sebagai sarana untuk menegakkan hukum materiil, dalam pengertian yang sudah menjadi materi muatan undang-undang saja. Dengan demikian tugas Negara sudah jelas dan tegas sebagaimana tertera dalam undang-undang. Dalam negara hukum klasik, dan dikenal sebagai Negara formal, tidak memungkinkan terjadi "freiss ermesse" atau tidak diakuinya asas diskresi.

Sedangkan konsep Negara hukum materiil, kemunculannya sebagai akibat dari tidak puasnya konsep Negara hukum yang kolot, kuno dan tidak sesuai dengan perkembangan jaman. Oleh karena itu disebut juga sebagai Negara hukum modern. Fungsi Negara menjadi lebih luas dari pada fungsi yang dimiliki Negara hukum. Negara tidak saja berftragsi menjaga keamanan warga Negara, melainkan mengutamakan kepentingan kesejahteraan rakyatnya. Oleh karena itu pula dikenal sebagai "welfare state" (Negara kesejahteraan). Disini administrasi Negara diwajibkan untuk berperan secara aktif diseluruh kekidupan masyarakatnya. Hakekatnya dalam penyelenggaraan pemerintahan Negara, administrasi Negara menyelenggarkan pelayanan umum. Beban administrasi Negara dalam menjalankan "public service" (bestuurzorg), pada saat ini menunjukkan perkembangan yang semakin luas. Seakan-akan tidak ada batasnya, sampai kemana tugas itu akan berhenti. Tampaknya akan mengikuti perkembangan kebutuhan hidup warga negaranya. Apalagi sekarang ini, dijaman globalisasi dengan keterbukaaan hubungan antar negara^ telah menunjukkan dinamika yang kencang dan sarat dengan kebutuhan-kebutuhan baru. Inilah yang mungkin disebut sebagai tuntutan pembangunan. Namun terlepas dari itu, dalam konteks negara hukum dipertanyakan: Apakah hal ini tidak bertentangan dengan hukum ? Pertanyaan ini dimunculkan, terutama jika dikaitkan dengan ajaran Trias Politika dari John Locke maupun Montesqieau, yang secara tegas memisahkan antara kekuasaan negara. Dari ajaran ini, sudah pasti dapat dilihat batasan yang tegas. Oleh karena

itu kekawatiran adanya tugas-tugas yang melampaui kekuasaaan kekuasaaan negara bisa dimengerti.

Selain dari pada itu, agar administrasi negara dapat mengemban "service publik" sebaik-baiknya, tentu segala sikap tindaknya harm dapat dipertanggung jawabkan secara hukum. Jangan sampai kewenangan yang luas, namun implementasinya tidak sesuai. Akhirnya tidak mencapai sasaran yang dituju. Pertanggung jawaban secara hukum disini tidak saja melakukan tindakan berdasarkan hukum. Melainkan juga tidak melakukan tindakan atau diam termasuk perbuatan admiiiistrasi negara yang tidak sesuai dengan hukum. Dengan demikian tidak melakukan tindakan dimana seharusnya melakukan tindakan, adalah merupakan perbuatan hukum yang hams dipertanggung jawabkan. Perbuatan semacam ini dikenal dengan keputusan yang bersifat negatif. Hal ini banyak kita ketemukan dalam bidang pelayanan perijinan.

Untuk melakukan tindakan yang berdasarkan hukum, tidaklah mudah bagi admnistrasi negara, karena ia harus benar-benar menguasai hukum positip, dan paling tidak menguasai peraturan perundangan yang mengatur tentang kewenangan yang dimiliki. Sementara ini peraturan perundangan yang ada belum tentu cukup memberikan kontribusi bagi administrasi negara untuk dapat menjalankan tugasnya dengan baik, mengingat urusan pemerintahan berkembang sejalan dengan kebutuhanmasyarakat Dalam kondisi demikian akan menjadi sulit bagi administrasi negara untuk menjalankan tugasnya, jika hanya menjalankan hukum positip saja. Demikian pula administrasi negara menjadi terbatas geraknya dalam memenuhi fimgsinya. Yang berarti pula akan terjadi stagnasi pelayanan. Untuk mengatasi hal itu, perlu ada sarana hukum lain, yang menjadikan administrasi negara tidak beralasan untuk tidak menjalankan tugasnya berhubungan belum adanya peraturan yang mengatur. Dalam hubungan itu dibutuhkan sarana hukum lain, yaitu sarana hukum yang dapat dijadikan sandaran bagi administrasi negara untuk memperoleh kewenangan tambahan, berupa kebebasan bertindak atas inisiatip sendiri, jika belum ada peraturan perundangan yang mengatur, tetapi masyarakat membutuhkan pelayanan dengan segera. Bentuk kewenangan seperti ini dikenal dengan "azas diskresi" atau "freiss Ermesson".

AZAS DISKRESI SEBAGAI INSTRUMEN HUKUM DALAM MENGHADAPI TRANSFORMASI GLOBAL

Azas diskresi sebagai suatu azas hukum administrasi negara, nomenelatur-nya berasal dari bahasa Perancis "discretionaore", selanjutnya diterjemahkan dalam bahasa Inggris "discretionary" yang berarti kebebasan dalam mengambil keputusan. Namun asal mulakatanya dari bahasa Jerman, yakni "Freiis Ermessen." Kata "frei" berarti bebas, merdeka, tidak terikat. "Ermessen" mengandung arti mempertimbangkan, menilai, menduga, pertimbangan dan keputusan.¹⁰⁾ Semuanya daii segi ajaran mempunyai makna yang sama. Dari hasil studi kepustakaan Indonesia, sering disebut "diskresi". Sebagai azas hukum, tentu saja diharapkan mempunyai peranan yang besar, terutama bagi administrasi negara dalam menyelenggarakan pemerintahan. Oleh karena itu menjadi bahan kajian yang menarik, hal ini dapat dilihat dari perbedaaan pendapat para ahli.

Sering dipahami, diskresi sebagai kebebasan bertindak bagi administrasi Negara. saat belum ada peraturan perundangan yang mengatur, tetapi masyarakat membutuhkan penyelesaian pelayanan yang segera, tidak boleh dilakukan penundaan, sehingga merupakan keputusan yang bersifat mendesak. Pengertian ini berbeda dengan pendapat Prajudi Atmosudirdjo, yang mengatakan Freiss ermessen atau azas diskresi dibagi atas dua macam, yakni diskresi bebas dan diskresi terikat. ^U)Disebut diskresi bebas, bilamana undang-undang menentukan batas-batasnya. Diskresi terikat, bilamana undang-undang menetapkan beberapa alternatif untuk dipilih salah satu yang oleh pejabat dianggappaling dekat.

Terhadap perbedaan pendapat tersebut, jika ditelaah dari sisi etimologisnya* maka pendapat Prajudi Atmosudirjo mengingkari arti"frei" (bebas). Dianggapnya diskresi itu hanya bisa terjadi, jika undang-undang sudah mengatumya, meskipun hanya memberikan alternatif pilihan ataupun hanya menentukan batas-batasnya. Jika pengertian ini dianut, menimbulkan persolalan bagi administrasi negara, terutama bila undang-undang sama sekali tidak mengatumya, walaupun hanya memberikan altematif pilihan ataupun hanya menentukan batas-

¹⁰⁾ Adlf Heuken SJ, Kamus Jerman-Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1981, halaman 85. ^u) Prayudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Indonesia, Ghalia Indonesia, Jakarta, halaman 85

batasnya. Jika pengertian ini dianut, menimbulkan persoalan bagi administrasi negara, terutama bila undang-undang sama sekali tidak mengaturnya. Kekawatiran pasti akan muncul, administrasi negam akan menemui kesulitan menjalankan tugas service publik sebaik-baiknya* mengingat keterbatasan materi muatan peraturan perundangari untuk dapat mengakomodir segala aspek kehidupan masyarakat. Dilain sisi, Hukum Administrasi Negara sebagai sandaran administrasi negara mempunyai beban tugas agar dapat memfasilitasi administrasi negara dalam menjalankan fungsinya. Untuk itu diperlukan azas hukum yang dapat memberikan ruang gerak, yang memungkinkan administrasi negara mempunyai kemampuan dalam menjalankan fungsinya.

Mengenai peran hukum administrasi negara, patut diikuti pendapat Sjachran Basah ^l2\ yang memberikan rumusan inti hakekat hukum administrasi negara, adalah sebagai berikut : Pertama, memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya; dan kedua, melindungi warga negara terhadap sikat tindak administrasi negara dan juga melindungi administrasi negara itu sendiri. Rumusan ini memberikan pemahaman bahwa Hukum Administrasi Negara mempunyai peranan yang dominan dan penting, yakni memberikan ruang gerak kepada administrasi negara dalam menjalankan fungsinya. Dan peranan ini tidak akan tefbukti, jika kebebasan beftindak tidak mewujud dalam azas hukum administrasi negara. Dari pemahaman-pemahaman tersebut, maka dapat dikemukakan proposisi sebagai berikut:

1.  Peraturan   -   perundangan   yang   ada   tidak   akan   mampu
mengakomodir segala aspek kehidupan masyarakat yang selalu
berkembang;

2.              Administrasi negara dalam menjalankan fungsinya, senantiasa
tidak boleh terpaku atau hanya mendasarkan pada peraturan
perundangan yang ada; dan

3.              Freiss Ermessen merupakan azas hukum administrasi negara, yang
melengkapi azas legalitas.

Tiga proposisi diatas, oleh administrasi negara diimplementasikan dalam penerbitan   keputusan,   ketetapan   ataupun   peraturan   kebijaksanaan

¹²⁾ SjachranBasahm Perlidunan Hukum Tergadap Sikap Tindak Administrasi Negara, Orasi Ilmiah, UNPAD, 1985,halaman4

10

(beleidsregel) yang mempunyai daya kekuatan hukum mengikat seperti undang-undang. Disini "Freiss Ermessen" bermanfaat sebagai sarana untuk mengisi kekosongan hukum, Dengan demikian adanya asas diskresi, tereegah stagnasi pelayanan umumu Ekspresis verbis* azas diskresi senantiasa melengkapi, mengisi dan mengembangkan Hukum Administrasi Negara, senantiasa menjadi instrumen hukum dalam menghadapi tuntutan pelayanan public yang harus diberikan administrasi Negara terhadap kehidupan social ekonomi yang kian komplek, terutama terasakan betul pada era globalisasi ini.

Disadari ataupun tidak, kewenangan diskresi sudah banyak digunakan oleh administrasi negara dalam menjalankan tugasnya guna memenuhi fungsi pemerintah. Bahkan dalam perkembangannya yang terakhir, keputusan, ketetapan ataupun peraturan administrasi Negara dapat menjadi embriyo pembentukan ataupun perubahan undang-undang. Contoh kasus menarik adalah perkembangan pengaturan perundangan tentang HKI* yang awalnya didahului dengan kebijaksanaan administrasi Negara untuk menandatangani persetujuan TRIPs (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights), yang dikenal sebagai hasil putaran Uruguay, yakni dalam rangka pembentukan WTO, Bagi Indonesia TRIPs-WTO memberikan pengaruh yang signifikan dalam revisi undang-undang dibidang HKI, yaitu dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2002 tentang Hak Cipta, yang merubah Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1997. Pengaruhnya sangat kentara sekali, sebagaimana secara tegas dikemukakan dalam penjelasan atas undang-undang tersebut pada bagian umum, menerangkan bahwa Indonesia telah ikut pula dalam "agreement establishing the world Trade Organization, dan juga melalui Keputusan Presiden Nomor 19 Tahun 1997* dan telah menyetujui "World Inteleetual Property Oganization Copyrights Treaty'" (perjanjian hak cipta WIPO). Studi kasus ini tampaknya juga menjadi pelajaran berharga bahwa hukum dapat diperankan dalam hubungan yang bersifat resiprositas dengan transformasi global. Dalam hal kepentingan perlindungan kepentingan ekonomi rakyat, maka dengan ditetapkan undang-undang bidang HKI, mempunyai potensi kerawanan mengingat budaya meniru bagi produsen sudah terlanjur memasyarakat, sehingga jika "law enforcement" diterapkan   secara   berlebihan,   dapat   melumpuhkan   perekonomian.

11

Terhadap persoalan ini, kewenangan diskresi kepolisian selaku penegak hukum dapat dimanfaatkan guna tidak melakukan operasi (sweeping), melalui persyaratan yang ketat.

Salah satu sikap tindak administrasi Negara* yang eukup baik dalam upaya menjaga agar tidak terjadi peningkatan hutang luar negeri yang berlebihan, telah diterbitkan keputusan Menteri Keuangan, yang melarang untuk sementara waktu kepada Pemerintah Daerah untuk melakukan pinjaman hutang ke luar negeri. Peluang azas diskresi ada, karena undang-undang Pemerintah Daerah tidak ada materi muatan yang mengatur tentang syarat-syarat melakukan peminjaman dengan luar negeri. Menteri Keuangan atas dasar kewenangannya dibidang moneter, dalam kepentingan yang sangat mendesak mengambil inisiatip untuk menerbitkan keputusan itu. Penggunaan azas diskresi ini, daya berlakunya mengikat seperti undang-undang, dan administrasi Negara di daerah selalu menaati dengan baik, walaupun sempat ada tuntutan agar Menteri Keuangan meneabut keputusan itu.

Dalam bidang investasi, maka konsekwensi globalisasi tidak hanya berhenti menjadikan "borderless state", melainkan juga memberikan peluang besar untuk berinvestasi. Patut dibenarkan pendapat pakar ekonomi Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, yang mengemukakan; arus investasi didunia semakin mengikuti perkembangan keterbukaan ini, sehingga dewasa ini peningkatan arus investasi itulah yang memacu arus perdagangan di dunia.¹³⁾ Maka tidaklah heran masing-masing Negara berlomba-lomba untuk menarik investornya. Hal ini terutama Negara-negara berkembang menyadari bahwa dengan investor asing akan banyak memberikan manfaat yang cukup luas (multiplier effect ), seperti: menyerap tenaga kerja, menciptakan "demand" bagi produk dalam negeri* menambah devisa yang berorientasi ekspor* menambah pendapatan pajak, alih teknologi. Kepala-kepala Negara-pun sibuk melakukan "road show" menawarkan kepada pengusaha-pengusaha asing (Foreign Direct Investment). Keputusan Presiden menawarkan dan rasibiasanya langsung ditindaklanjuti dengan MOU, merupakan contoh diskresi  yang  memberikan  pengaruh  positip  terhadap  peningkatan

¹³⁾ Yanto Basri (ed), "Mau Ke Mana Pembangunan Ekonomi Indonesia, Prisma Pemikiran Prof DR Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, Predna Media, Jakarta, 2003, halaman 13.

12

investasi.¹⁴⁾ Sekarang ini oleh kepala-kepala daerah ditindaklanjuti dengan kunjungan ke luar negeri maupun dengan mengundang para investor asing untuk hadir pada "business forum" yang sengaja diadakan untuk itu, seperti: Jateng Informal Meeting (Infrastruktur), Semarang Bussiness Forum, Solo Bussines Forum, dll. Akan tetapi hasilnya belum kelihatan, karena masih sebatas MOU saja. Ditengarai keengganan investor lebih banyak dikarenakan perijinan yang berbelit-belit, melibatkan banyak instansi, yang kadang menjadi sumber KKN. Menyadari akan hal ini, sebenarnya pemerintah telah mengeluarkan beberapa keputusan penyederhanaan perijinan. Diantaranya yang banyak dikenal adalah Surat Edaran Mendagri Nomor 503/125/PUD/2007 tentang Pembentukan Unit Pelayanan Terpadu Perijinan di E'aerah. Tetapi dari hasil penelitian menunjukkan bahwa meningkatnya investasi bukan karena itu, melainkan lebih dipengaruhi oleh SK BKPM Nomor 37/SK/1999 tentang Pelimpahan Kewenangan pemberian persetujuan dan fasilitas serta perijinan pelaksanaan penanaman modal kepada Gubemur, sehingga calon investor bisa langsung ke lokasi.¹⁵⁾

Dalam program pembayaran cicilan hutang, negara sering dihadapkan pada persoalan melejitnya kenaikan kurs dollar AS, sehingga dirasakan dapat menghancurkan APBN. Administrasi Negara, dalam hal ini dengan kewenangan diskresinya dapat meminta krediturnya untuk menghapuskan bunga, atau meminta penundaan pembayaran, guna memperbaiki keuangan Negara, Dalam konsep ini* tidak diatur atau belum ada undang-undang yang mengatur penundaan pembayaran hutang Negara. Maka dalam kepentingan yang sangat mendesak, administrasi Negara dapat mengambil inisiatip sendiri untuk meminta pengarnpunan hutang atau penghapusan bunga kepada Negara kreditur. Konsep seperti ini, oleh seorang ekonom AS bernama Stiglitz, yang pernah menjabat sebagai senior vice president di World Bank, diusulkan agar Negara kreditor ikut bertanggung jawab atas krisis keuangan karena hutang najis (odious debt).¹⁶⁾ Ini bukanlah konsep yang tidak mungkin, karena Negara

¹⁴⁾   Bandingkan pendapat Hamid Attamimi, Keputusan Presiden Yang Bersifat Pengaturan, diryatakan
bahwa keputusan presiden yang mandiri, adalah keputusan yang tidak diperintahkan oleh peraturan
perundangan.

¹⁵⁾   Zamzuri, Laporan Hasil Penelitian, FH UGM.

¹⁶⁾   Joseph E, Stiglitz, Making Globalization Work, Menyiasati Globalisasi Meriuju Duiiia Yang Lebih
Adil, terjemahan, Mizan, 2007, halaman 24.

13

Argentina pada pasca tahun 2002 pernah menolak membayar hutang jika negara kreditor tidak ikut bertanggung jawab. Tanpa dana keluar besar-besaran untuk membayar hutang, akhirnya perekonomian Argentina tumbuh diatas 8 prosen selama tiga tahun berturut-turut Bahkan berhasil membalikkan kondisi fiskalnya dari deficit menjadi sehat. Sukses besar dari kasus ini, kiranya dapat diterapkan di Indonesia. Untuk itu perlu dilakukan pengaturan kembalii dengan menyusun program untuk konsolidasi seluruh sumber daya dan dananya, guna membangun kekuatan ekonomi beserta nilai-nilai keunggulannya, untuk dapat survive di era globalisasi, tanpa menjadi pecundang globalisasi. Disini hukum tidak diperankan untuk kepentingan represif, tetapi sebagai fasilitator dari berbagai respon terhadap kebutuhan dan aspirasi social. Setiap variable yang terkait dengan hukum harus dilihat dalam hubungannya dengan variabel-variabel yang lainnya dan dengan system yang lebih besar.¹⁷⁾ Dalam konteks hukum responsip, penggunaan asas diskresi memperoleh pengukuhannya yang lebih baik, karena tidak akan terjadi otoritas yang tidak terkendali. Kekuasaan (administrasi Negara) tidak terisolasikan dari struktur social, melainkan ada pengaruh dan keterlibatan masyarakat.

Dukungan Indonesia terhadap "free trade" telah ditunjukkan oleh pemerintah sejak tahun 1980-an. Paket demi paket deregulasi digulirkan melalui beberapa keputusan menteri (administrasi Negara). Deregulasi pasar modal, yang membolehkan pihak asing membeli saham, telah menggairahkan pasar modal di Indonesia. Demikian juga pembenahan bea cukai dalam mempersingkat proses barang ekspor-impor, telah cukup memberikan rangsangan bagi eksportir dan importir untuk melakukan kegiatannya. Dilain sisi, dengan kemajuan perdagangan bebas, telah menimbulkan kekawatiran bagi usaha kecil, terutama karena kendala cultural dan structural. Untuk mengatasi kendala tersebut* sebenarnya telah banyak instrument hukum yang cukup memberikan kesempatan bagi pengusaha kecil. Keputusan Presiden Nomor 18 Tahun 2000 jo Keppres Nomor 80, Perpres Nomor 32 Tahun 2005 dan Perpres Nomor 8 Tahun 2006, yang mengatur pengadaan barang dan jasa instansi pemerintah, mengutamakan produk atau jasa yang dihasilkan dan disediakan oleh pengusaha kecil diatur oleh undang-undang, namun daya mengikatnya  seperti  undang-undang.   Bahkan  pelanggaran  terhadap

¹⁷⁾ Philipe Nonet dan Philip Selznick, Hukum Responsif, Nusamedia, 2007, halaman 18

14

instrument hukum itu, telah menjadi yurisprudensi sebagai perbuatan yang mengandung unsure tindak pidana korupsi. Disini peran administrasi negara terlihat sekali dalam melindungi pengusaha kecil, dengan memanfaatkan kewenangan diskresinya* Dalam pada itu, untuk memberikan penguatan bagi upaya perlindungan dan peningkatan usaha kecil, administrasi Negara harus mempunyai kemampuan menggunakan kewenangan diskresinya. Sekarang ini essensialianya semakin tinggi, mengingat para pengusaha besar sering memanfaatkan celah-celah kelemahan undang-undang yang dimaksud melindungi usaha kecil, tetapi disiasati guna kepentingan monopoli. Apabila dibiarkan, maka usaha kecil ini menjadi tidak bisa meningkatkan usahanya agar mampu berdaya saing, terutama dalam menghadapi persaingan global.

Kegairahan perdagangan bebas yang sempat mengesankan itu, tampaknya tidak berkelanjutan dengan baik. Terutama setelah tahun 2000-an, berbagai masalah non ekonomi menjegalnya, seperti: Peristiwa Bom Bali, Peristiwa JW. Marriott Peningkatan intensitas demo dari kaum buruh, dan stabilitas politik. Dan akhir-akhir ini, ternyata ditemukan penjegalan terhadap upaya peningkatan perdagangan, yang dilakukan oleh aparat bea cukai dalam proses alur barang ekspor dan impor, yakni adanya kewajiban setor pungutan liar (pungli) yang cukup besar.¹⁸⁾ Anehnya kondisi ini sudah terjadi sejak dahulu, namun karena korupsi yang telah melekat pada struktur hierarkhir birokrasi administrasi Negara, menjadikan tidak pernah terjamah oleh "law enforcement". Ini baru satu contoh saja, dan masih banyak unit-unit pelayanan umum yang tidak mendukung pembangunan di bidang ekonomi. Sudah menjadi rahasia umum, bahwa berusaha atau berinvestasi di Indonesia penuh dengan perijinan, yang dilengkapi dengan istilah tariff tidak resmi, seperti: 1MB, HO, SIUP, Ijin tinggal WNA, dll. Prinsip 'clean government" memang tampaknya masih sekedar angan-angan saja, dan dijadikan slogan saja untuk menyenangkan kaum akademisi yang selalu korektif. Dalam forum-forum bisnis yang diadakan akhir-akhir ini, para pengusaha sering menggerutu bahwa dirinya tidak mampu meningkatkan upah pekerjanya, dikarenakan perusahaannya dikenai beaya ekonomi tinggi untuk membayar berbagai iuran tidak resmi, misal untuk beaya

¹⁸⁾ Kompas, 1 Juni 2008, dinyatakan tertangkap petugas bea cukai yang melakukan pungli, dalam sehari terkumpul 500 juta rupiah.

15

pengamanan yang diminta dari berbagai instansi, dll. Kegerutuan pengusaha ini sering ditanggapi secara negative oleh pemerintah, dengan pernyataan mengingkari dan meminta bukti-buktinya, malah kadang disertai ancaman akan mempersulit usahanya, Fenomena ini, sebenarnya tidak perlu terjadi jika aparat pemerintah atau administrasi negara bekerja secara professional. Bagi elite administrasi Negara, dengan kewenangan diskresinya dapat bertindak atas inisiatip membuat peraturan kebijaksanaan terhadap UPT pelayanan masyarakat untuk menjalankan pekerjaan secara tepat waktu, adil dan transparant.

KESIMPULAN

1.  Azas   diskresi   melengkapi   asas    legalitas   dan   menjadikan
administrasi Negara dapat berapresiasi dalam memenuhi tugasnya
memberikan pelayanan public yang sebaik-baiknya.

2.              Pemanfaatan   azas   diskresi   oleh   administrasi   Negara   dapat
digunakan sebagai instrument hukum untuk mencegah dampak
negative globalisasi;

3.              Azas diskresi  telah digunakan administrasi Negara (menteri)
dalam menghadapi transformasi global, yakni;

a.    Dalam   mendukung   "free   trade"   (perdagangan   bebas),
administrasi     Negara     menerbitkan     berbagai     paket
kebijaksanaan deregulasi dibidang perdagangan, investasi,
dan ekspor-impor;

b.    Dalam rangka meningkatkan daya saing pengusaha kecil,
administrasi   Negara   telah   mengeluarkan   kebijaksanaan
peningkatan usaha bagi pengusaha kecil dengan mengatur
pengadaan barang dan jasa bagi pemerintah, diprioritaskan
kepada pengusaha kecil;

c.    Dalam mendukung peningkatan investasi, telah dilakukan
paket kebijaksanaan oleh administrasi Negara, dengan cara
melakukan penawaran kepada investor asing, terbukanya
investor   asing   dalam   pasar   modal   dan   melakukan
penyederhanaan perijinan;

4.   Asas  diskresi  mewujud  dalam  keputusan,  ketetapan  ataupun
peraturan,   meskipun  bentuknya  bukan  undang-undang  tetapi

16

mempunyai   daya   mengikat   seperti   undang-undang   (pseudo wetgeving);

5.             Keputusan,    Ketetapan    ataupun    peraturan    yang    diterbitkan
berdasarkan kewenangan  diskresi  administrasi Negara,     dapat
menjadi embriyo materi muatan undang-undang;

6.             Azas diskresi merupakan instrument hukum bagi administrasi
Negara untuk dapat membuat kebijaksanaan yang lebih responsive,
guna memenuhi kebutuhan pembangunan, sebagai akibut dari
transformasi global;

7.             Penggunaan azas dikresi, selain memberikan solusi agar tidak
terjadi   stagnasi  pelayanan  umum  sebagai  akibat  belum  ada
undang-undang yang mengatur, melainkan juga telah terbukti
dapat   mewujudkan   pemerintahan   yang   baik   dan   "clean
government.

SARAN-SARAN

1.  Dalam rangka mewujudkan administrasi negara yang professional,
terutama dalam menghadapi transformasi global, maka    perlu
diadakan program peningkatan kemahiran penggunaan asas dikresi
bagi administrasi Negara;

2.              Untuk memberikan legalitas dan keberanian bagi administrasi
Negara dalam  penggunaan kewenangan diskresi,  maka perlu
ditetapkan  undang-undang  tentang  administrasi  Negara,  yang
materi muatannya mengatur tentang penggunaan azas diskresi
beserta batas toleransinya;

3.              Guna   mewujudkan   pemerintahan    yang    bersih    dan    baik,
administrasi   negara  perlu   diberikan  "reward"   dalam   bentuk
tunjangan kinerja;

DAFTARPUSTAKA

1.  Adolf Heuken SJ, Kamus Jerman-Indonesia, Ghalia Indonesia,
tahun.

2.                  Alan Rugman, The End of Globalization,  WashingtoniMany
Rivers Press, 1999.

17